Informe sobre fuentes e indicadores de justicia tributaria
Contenidos
Tasas y la combinación de impuestos
- Bases de datos sobre tipos impositivos
- Base de datos sobre fuentes de ingresos
- Tasas del Impuesto a la renta de corporaciones
- Tasa de impuesto a la renta de personas
- Impuesto al Valor Agregado — IVA
- Giro de la política fiscal desde el año 2017
- Los impuestos indirectos son todavía la principal fuente de ingresos tributarios
- Impuestos sobre el patrimonio
- Impuestos digitales
Igualdad fiscal y de género
Incentivos fiscales e industrias extractivas
Otros incentivos fiscales
Estructuras de gobernanza fiscal y de transparencia
Comercio, inversión e impuestos
Tasas y la combinación de impuestos
Las tasas impositivas son un indicador central de la progresividad y las tendencias generales del sistema tributario nacional. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que pueden existir diferencias muy significativas entre las tasas impositivas oficiales y la cantidad real de impuestos pagados (la tasa efectiva). Por lo tanto, las tasas impositivas pueden contar una parte, pero no la historia completa, y siempre deben considerarse junto con los incentivos fiscales nacionales disponibles (ver más abajo en los puntos 2.3 y 2.4). Además, las tasas también se pueden ver en el contexto de los datos sobre qué parte de los ingresos fiscales totales de un país se originan en cada uno de los diferentes tipos de impuestos, también conocido como “combinación de impuestos”.
Dos de los impuestos clave que se utilizan normalmente para evaluar la progresividad de un sistema tributario son el impuesto sobre la renta de las empresas (las tasas altas indican progresividad) y los impuestos al consumo, como el impuesto al valor agregado (estos impuestos tienen un impacto desproporcionado en los grupos discriminados, incluidas las mujeres y los pobres y, por lo tanto, las tasas altas indican regresividad). Además, el impuesto sobre la renta de las personas físicas es un indicador importante de la equidad fiscal. Los «tramos» o «bandas» fiscales pueden introducir un efecto progresivo en el sistema del impuesto sobre la renta de las personas físicas, lo que puede garantizar que quienes tienen ingresos más altos paguen tasas impositivas más altas. Por lo tanto, aunque los tramos impositivos pueden diseñarse para ser más o menos progresivos, generalmente son un signo de cierto nivel de progresividad.
Metodologías
Bases de datos sobre tipos impositivos
Basándose en el trabajo del FMI, KPMG y otros, Eurodad ha creado bases de datos con las tasas oficiales del impuesto sobre la renta de las empresas para los países seleccionados, en su mayor parte cubriendo el período desde principios de la década de 1980 hasta la actualidad. Aquí.
Además, Eurodad también ha creado una base de datos más pequeña con las tasas oficiales del impuesto al valor agregado. Aquí.
Por último, en base a los comentarios recibidos de los socios, Eurodad ha agregado una base de datos sobre las tasas y reglas del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Aquí.
Base de datos sobre fuentes de ingresos
Para algunos países de interés (Filipinas, Kenia, Marruecos, Ecuador y Perú), Eurodad ha podido localizar datos históricos sobre la contribución de diferentes tipos de impuestos a los ingresos fiscales nacionales generales (“combinación de impuestos”). Estos datos se pueden encontrar en la base de datos: datos de ingresos fiscales y se pueden utilizar para tener una impresión del papel general que desempeñan los diferentes impuestos en la combinación fiscal general, así como la evolución a lo largo del tiempo (incluido un análisis de si los impuestos regresivos como el IVA están desempeñando un papel creciente o decreciente en la combinación de impuestos nacionales). Aquí.
Análisis de indicadores
Tasas del Impuesto a la renta de corporaciones
El sistema tributario del Ecuador está basado en impuestos indirectos y tiene una tendencia regresiva.
Ecuador sigue la tendencia regional sobre el incremento progresivo de la capacidad de recaudación tributaria, resultado de una modernización de los sistemas tributarios y una ampliación de la base imponible. Esto ha permitido incrementar la participación de los ingresos por el impuesto al valor agregado y el impuesto a la renta. Sin embargo, Ecuador todavía recauda y redistribuye poco en comparación con la región latinoamericana y en relación con los países de enfoque. Como veremos, las tendencias a largo plazo parecen estas dirigidas por un race to the bottom por reducir impuestos corporativos con la esperanza de atraer inversión extranjera, y en el corto y mediano plazo se puede esperar un incremento del IVA y la ampliación del cobro del Impuesto a la Renta para los segmentos de personas de menores ingresos. Esto genera un esquema fiscal regresivo para el futuro.
En el año 2020, Ecuador, Bangladesh y Kenia tuvieron una tasa de impuesto a la renta del 25%, la menor de todo el grupo. En promedio, los países de enfoque tienen una tasa de impuesto a la renta del 29%. La tendencia de largo plazo muestra que los países con altas tasas del impuesto a la renta han visto caer sus tasas de manera importante.
Tasas del impuesto a la renta de corporaciones
En Ecuador el impuesto a la renta sobre corporaciones se redujo progresivamente desde el 2011, pasando del 25% al 22% hasta el año 2017. El gobierno entrante, en 2017, aprobó la Ley de Reactivación Económica con el objetivo de incrementar la recaudación para corregir el déficit fiscal. Así, en el 2018 el impuesto a la renta sobre corporaciones volvió a su tasa del 25%.
Tasas del impuesto a la renta de corporaciones en Ecuador
La tendencia en el largo plazo está marcada por una carrera hacia el fondo (race to the bottom) por reducir impuestos a las corporaciones con la pretensión de atraer inversiones. En el largo plazo se podría esperar una reducción del impuesto a la renta corporativo de Ecuador. Sin embargo, Ecuador tiene una de las tasas más bajas de la región y atraviesa un plan de austeridad acordado con el FMI que prevé un incremento de impuestos, por la tanto, en el mediano plazo es improbable una reducción del impuesto a la renta corporativo.
Por otro lado, el Código del Trabajo (Art. 95), establece que el empleador o empresa reconocerá en beneficio de sus trabajadores el 15% de las utilidades líquidas. Para la determinación de las mismas, se toma como base las declaraciones o liquidaciones del pago del impuesto a la renta. Aunque se discute si este es un impuesto fiscal, se trata de una tasa con impacto importante en la redistribución de la renta entre el factor capital y el factor trabajo. Así, y debido a la falta de espacio fiscal para reducir el impuesto a la renta, es más probable que se intente una reducción de la distribución de utilidades para trabajadores.
Tasa de impuesto a la renta de personas
El Servicio de Renta Internas fija cada año, mediante resolución, la nueva tabla de Impuesto a la Renta de personas naturales. En el año 2020, la fracción básica desgravada vigente para él fue de US$ 11.315. A partir de ahí, el impuesto es progresivo incrementándose desde el 5% hasta el 35%.
Tabla de impuesto a la renta para personas naturales en el año 2020
Fuente: SRI
Es improbable que cambie la escala porcentual del impuesto a la renta. Es más probable un cambio de las exoneraciones fiscales personales que actualmente generan un gasto tributario del 2% del PIB. Otro 3% de gastos tributarios generan las exoneraciones del impuesto a la renta corporativo.
Impuesto al Valor Agregado — IVA
Ecuador grava con el 12% al IVA, una de las más baja en el grupo foco, y tiene una de las tasas más bajas de América Latina. Además, el 89% de los productos que forman parte de la canasta familiar vital grava tarifa 0% de IVA (alimentos, medicinas, transporte público, servicios públicos, salud, alquiler vivienda, guarderías, hogares de ancianos, entre otros).
VAT and CIT rates 2020, focus countries
Fuente: SRI
Debido a este esquema de exenciones para productos básicos, a diferencia de lo que muestran otros países de la región, el IVA en Ecuador es menos regresivo. Un estudio del Servicio de Rentas Internas del Ecuador (SRI, 2017), muestra que el pago del IVA entre quintiles de población, es proporcional a su nivel de consumo e ingresos.
El IVA en Ecuador es el impuesto con mayor capacidad de generar ingresos fiscales inmediatos y permanentes. En un contexto de déficit fiscal y un plan de austeridad pro cíclico, es posible que el Gobierno realice esfuerzos para incrementar la tasa impositiva del IVA en el corto y mediano plazo, además reforzando los sistemas de recaudación y ampliando la base impositiva. Si esta reforma de incremento viene acompañada de levantar las exenciones para alimentos y productos básicos, esto tendría un efecto regresivo en la recaudación del impuesto. Otro punto sensible es la ampliación de la base imponible hacia sectores informales de los pequeños y medianos campesinos, la mayoría no paga el impuesto y su cobro podría traer desestabilización social y política en el campo.
Giro de la política fiscal desde el año 2017
El contexto del Covid19 no provocaron cambios en las tasas. No obstante, la firma del acuerdo con el FMI, en marzo del 2019, inicio varias reformas tributarias:
- Ley de Reactivación Económica (2017)
- Ecuador inició un período de ajuste fiscal desde 2018 para cumplir con requisitos previos antes de solicitar un crédito al FMI.
- Ley de Adulto Mayor elimina Ley de Régimen Financiero y Ley de Regulación Fiscal.
- Ley de Fomento Productivo (agosto 2018): eliminación subsidios gasolina (65%), remisión tributaria, restricciones BCE, despidos de empleados públicos.
- En marzo del 2019 se alcanza el primer acuerdo por un crédito de Servicio Ampliado del Fondo (SAF). Este acuerdo se elimina en (mayo del 2019).
- Ley de Crecimiento Económico (octubre 2019).
- Ley de Simplificación Tributaria (2019)
- Reforma al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) (2020).
- Se firma un nuevo acuerdo por SAF en (mayo 2020).
- Ley Orgánica de Apoyo Humanitario (2020).
- Tres proyectos de Ley de Defensa de la Dolarización (2021).
Las reformas fiscales del FMI han consistido en imponer reglas más estrictas para restringir el gasto público, flexibilizar los controles de capitales y regulación de paraísos fiscales, y reformar la institucionalidad del Banco Central para delimitar una política fiscal expansiva.
El incremento de impuestos se ha pospuesto, aunque el representante del FMI en Ecuador, Julien Reynaud, expresó que la base imponible en Ecuador es muy pequeña. “Los más ricos casi no pagan porque hay muchas exenciones y los hogares de ingreso medio y bajo tampoco pagan, hay muy pocas personas pagando el impuesto”. En el marco del programa económico, el FMI propuso una reforma tributaria para el 2022, con 10 cambios al régimen tributario que generarían ingresos por unos USD 2 000 millones. De ellos, 600 millones se generarían por ajustes al impuesto a la renta de las personas naturales. (El Comercio, 13 de octubre de 2020)
Se buscará incrementar impuestos y reducir las exenciones del impuesto a la renta para personas naturales y ampliar su base imponible, cobrando a los segmentos de menor ingresos. También propuso al Gobierno incrementar en tres puntos el impuesto al valor agregado (IVA). El Fondo cree que es necesaria una reforma legal porque la recaudación de impuestos en Ecuador solo representa 15% del PIB y en la región, es del 18%. Se espera que el próximo Gobierno presente una reforma tributaria ante la Asamblea, en el segundo semestre del 2021, para recaudar un adicional equivalente al 2% del PIB y que estaría orientada al Impuesto a la Renta.
Los impuestos indirectos son todavía la principal fuente de ingresos tributarios
El sistema tributario de Ecuador redistribuye poco y depende principalmente de los impuestos al consumo, mientras que la recaudación por impuestos directos es todavía baja. Sin embargo, parecería que la participación de los impuestos progresivos, en el largo plazo, tiende a incrementar su participación en el total de los ingresos tributarios. Esta es una tendencia regional, aunque es lenta y podría verse truncada por la evasión fiscal y las grandes exoneraciones de impuestos.
La tendencia a corto y mediano plazo, y debido a que atravesamos un plan de austeridad regresivo, muestra que se puede incrementar el IVA generando un mayor peso de los ingresos tributarios indirectos, debido a la importante influencia que tiene un pequeño cambio en el IVA sobre el conjunto de ingresos tributarios.
En Ecuador, en el año 2020, el 54% de los ingresos tributarios son impuestos indirectos y el 45% son impuestos directos, el 1% corresponde a obligaciones derivadas de intereses por mora, multas y otros ingresos. Los principales impuestos indirectos fueron el IVA (41%), aranceles al comercio exterior (7%) y el impuesto a los consumos especiales (6%). Mientras que el impuesto a la renta (33%) y el impuesto a la salida de divisas (7%) fueron los principales tributos directos. El impuesto a la renta de personas naturales representa el 1% de los ingresos tributarios totales (ver tabla 1 y 2).
No obstante, a lo largo del tiempo, cada vez se alcanzan más ingresos por concepto del impuesto a la renta como resultado de la inclusión de nuevos contribuyentes conforme se reducen los segmentos de economía informal y se fortalece la institucionalidad de la autoridad tributaria (Servicio de Rentas Internas). El impuesto a la renta fue el 18% de los ingresos tributarios en el año 2000 y escaló hasta el 30% en el 2019. El IVA representó el 51% de los ingresos tributarios en el 2000 y 43% en el 2019.
Impuestos indirectos y directos como porcentaje de los ingresos tributarios totales (2007-2020)
Fuente: propia con varios boletines del SRI y Aduanas.
Desde el año 2007, los impuestos indirectos fueron perdieron peso sobre los ingresos tributarios, pasando del 69% al 54%, en el 2020. En parte, esta caída se puede explicar por la contracción de la actividad económica que afecta a la demanda interna, contrayendo los impuestos de bienes y servicios; mientras que el impuesto a la renta está concentrado en los primeros quintiles de riqueza, asociado a rentas del sector externo (petroleros y agroexportadores) que son menos elásticos a los ciclos de la economía doméstica.
Impuestos indirectos e impuestos directos
Fuente: propia con varios boletines del BCE.
Por otro lado, el incremento del peso de los impuestos directos, pasando del 30% al 45%, también se explica por la aparición de nuevo tributos, particularmente el impuesto a la salida de divisas (ISD), creado en 2008 con el objetivo de desincentivar la fuga de divisas, sin embargo, ha llegado a alcanzar el 7% de los ingresos tributarios. Para enfrentar shocks externos también se adoptaron impuestos progresivos temporales que impidieron la caída de la curva de impuestos directos, así: a.) Impuesto a las Ganancias Extraordinarias (2009 – Crisis Financiera Internacional); b.) Contribución Solidaria (2016 – fin del boom petrolero); c). Contribución Única y Temporal (2020 – Crisis de la deuda).
Es decir, el impuesto a la renta no explica el creciente peso de los impuestos directos. De hecho, una mirada estructural muestra que, durante el período de dolarización, en una primera etapa entre 2000 – 2008, el impuesto a la renta escaló 18 puntos de participación en el ingreso tributario total. Después, entre 2009 – 2019, el peso del IVA y renta se han mantenido estancada en un promedio de 43 y 29%, respectivamente.
IVA e impuesto a la renta como porcentaje de los ingresos tributarios totales
Fuente: propia con varios boletines del BCE.
En conclusión, Ecuador todavía depende principalmente de impuestos indirectos como el IVA, aranceles y otros impuestos a bienes y servicios. No obstante, existe a una tendencia al crecimiento de los impuestos directos, lo cual se explica por la creación de nuevos impuestos progresivos. Ahora bien, el ciclo económico tiene un impacto importante en la recaudación de impuestos indirectos porque las fases recesivas contraen la demanda interna, generando una contracción en el pago del IVA y aranceles. En un período de recuperación se puede esperar el efecto contrario, el crecimiento económico estimula las importaciones y las ventas internas, alimentando los impuestos por transacciones de bienes y servicios.
Ingresos por concepto de IVA e Impuesto a la Renta (Millones US$)
Fuente: CDES con información de BCE (2020), Boletín Anuario varios números: 2020, 2017, 2006.
Por otro lado, el impuesto a la renta responde menos a los ciclos económicos internos. Esto es así porque frente a los cambios de la renta nacional, la recaudación de los contribuyentes de ingresos bajos es más elástica que la de los ingresos altos. Mientras los primeros son la base del impuesto al valor agregado, los segundos son principalmente la base de la recaudación del impuesto a la renta[1]. La menor elasticidad de las altas rentas frente a la menor demanda interna, es el resultado de que una parte importante de sus ganancias están asociadas al sector agroexportador o extractivo.
Marco construido para monitorear la evolución de los impuestos en Ecuador
Evolución de los ingresos tributarios por tipo de impuesto
(Millones de dólares)
Fuente: propia con información de SRI y Aduanas.
* Recaudación neta es la recaudación bruta menos las devoluciones del IVA y el IR.
Tabla 2. Impuestos indirectos e impuestos directos
(% de recaudación global bruta)
Fuente: propia con información de SRI y Aduanas.
* Recaudación neta es la recaudación bruta menos las devoluciones del IVA y el IR.
Impuestos sobre el patrimonio
Actualmente no existe un impuesto sobre el patrimonio, la riqueza o la fortuna. No obstante, temporalmente, entre 2016 y 2018, se aplicó la Ley Solidaria y de Corresponsabilidad Ciudadana, que consistía en una serie de contribuciones para ciudadanos y empresas para financiar la reconstrucción del desastre provocado por el terremoto del 16 de abril, en Manabí y Esmeraldas. Esas contribuciones solidarias se aplicaron sobre las remuneraciones, sobre el patrimonio, sobre las utilidades y sobre bienes inmuebles y derechos representativos de capital existentes en el Ecuador de propiedad de sociedades residentes en paraísos fiscales u otras jurisdicciones del exterior. La Ley contemplaba:
- El 0,9% de contribución patrimonial a las personas que tuvieron un millón o más de patrimonio.
- Los bienes inmuebles existentes en el Ecuador que pertenezcan de manera directa a firmas offshore pagaron 1,8% del valor catastral del año 2016.
- El IVA subió de 12 a 14% desde el 1 de junio, por un año.
- Se estableció que al usar dinero electrónico se devolvería de cuatro puntos del IVA.
- Aporte de un día de sueldo por uno y hasta ocho meses, dependiendo del salario percibido en una remuneración igual o superior a los $ 1.000.
- Se agravó con el adicional 3% sobre utilidades a corporaciones con relación al periodo 2015.
Además, se exoneró del pago de las cuotas del Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE), generados hasta el 31 de diciembre de 2016, a los contribuyentes cuyo domicilio tributario principal se las zonas afectadas por el terremoto. Para el 2017, las cuotas se redujeron a la mitad.
La norma también estableció exenciones aduaneras y del impuesto a la salida de divisas para importaciones que se hagan en las zonas afectadas. Y se dispuso que las nuevas inversiones en las zonas afectadas, queden exoneradas del pago del Impuesto a la Renta por cinco años.
En cambio, en el 2019, con el objetivo de cerrar la brecha fiscal que existía en el Gobierno, se expidió la Ley de Simplicidad y Progresividad Tributaria, cuyo artículo 56 establece que “las sociedades económicamente activas que hayan generado ingresos gravados iguales o superiores a USD 1 millón en el ejercicio fiscal 2018, pagarán una contribución única y temporal, para los ejercicios fiscales 2020, 2021 y 2022, sobre dichos ingresos”, es decir para empresas medianas y grandes. Para el cobro se activó segmentos, quienes vendieron en 2018 entre $1 millón y $5 millones pagaron 0,10 % de ese monto vendido. Si vendieron más de $5 millones hasta $10 millones, la tasa es 0,15 %. Los que vendieron más de $10 millones pagaron 0,2 %.
Impuestos directos extraordinarios para enfrentar crisis
Fuente: CDES con información SRI.
En el gráfico vemos que la contribución sobre el patrimonio recaudó $202 millones el primer año, después $16 millones y, finalmente, $6 millones. En el mismo cuadro, incluimos el incremento temporal del 2% para el IVA, debido a que fue parte de las medidas de emergencia que se tomaron bajo la misma Ley, observamos además que es el impuesto que más se recaudó durante los tres años, alcanzando $803 millones.
En 2020, la contribución única y temporal recauda tan solo 183 millones.
Impuestos digitales
Por primera vez, desde el 16 de septiembre del 2020, Ecuador empezó a aplicar un IVA a 178 servicios digitales. Se trata de un IVA que rige para la importación de servicios digitales, tal como estaba previsto en la Ley de Simplificación Tributaria, vigente desde 2020. La norma dio un plazo de seis meses para la aplicación de la medida.
La lista de servicios que pagarán el IVA incluye marcas como Netflix, Amazon Video, Spotify, Coursera, Kindle y OpenEnglish. También se encuentran aplicaciones de juegos de azar o de servicios de publicad, por ejemplo, aquellos prestados por Tinder o Facebook. En todos los casos el IVA será pagado por el consumidor final, excepto a 35 plataformas en las cuales el IVA se cobrará solo sobre la comisión de la compañía digital. Entre estas últimas están apps como las de delivery, reserva de viajes o de alojamiento como Ubereats, Airbnb, Expedia, Booking o Despegar. En los casos que no es posible determinar el valor de la comisión se establecerá que ella equivale al 10% del valor de factura. Sobre ese porcentaje se calcula el IVA. En estos casos se aplica un tributo sobre la comisión porque el arrendamiento o el transporte son servicios que están gravados con tarifa cero de IVA en el país.
Igualdad fiscal y de género
La discusión sobre los impactos relacionados con el género de los sistemas tributarios a menudo tiene un fuerte enfoque en los impuestos regresivos, como los impuestos al valor agregado y la incidencia fiscal general sobre las mujeres y los hombres
Sin embargo, hay otros factores en los sistemas tributarios que pueden tener fuertes impactos relacionados con el género. Esto incluye reglas relacionadas con la “presentación conjunta de parejas”. Dichas reglas pueden permitir a las parejas presentar una declaración de impuestos conjunta mediante la cual sus ingresos se gravan juntos sobre la base de una tasa impositiva. A través de este sistema, la tasa impositiva general para la pareja se puede reducir en comparación con una situación en la que presentaron declaraciones de impuestos como dos personas. Sin embargo, mientras que la persona con ingresos más altos en el hogar (la mayoría de las veces el hombre) puede lograr una tasa impositiva más baja en comparación con la declaración individual, la persona con ingresos más bajos (la mayoría de las veces la mujer) experimentará al mismo tiempo una tasa más alta. Esto puede reducir los incentivos para que las mujeres ingresen al mercado laboral y socavar las posibilidades de que las mujeres obtengan ingresos propios.
Metodologías
Presentación conjunta
A continuación, se muestra una descripción general sobre reglas de “presentación conjunta” de varios países, incluyendo Ecuador.
| ¿El sistema tributario nacional incluye reglas de “presentación conjunta”? | ||
| País | Respuesta | Fuente de info. |
| Bangladesh | No | Deloitte |
| Ecuador | No | Deloitte |
| Granada | No | Deloitte |
| Kenia | Sí | Deloitte |
| Marruecos | No | Deloitte |
| Nepal | Sí | Nepalí Sansar |
| Perú | No (es posible presentar una declaración conjunta, pero no hay una ventaja fiscal por hacerlo) | Deloitte |
| Filipinas | Sí (no solo es posible para que las parejas presenten una declaración conjunta, pero en realidad es obligatorio) | Deloitte |
| Zambia | No | Deloitte |
Discriminación de género directa o indirecta en el sistema tributario
Las políticas fiscales, incluyendo la tributación, tienen un importante potencial para afectar las desigualdades e impactar en las vidas de mujeres y hombres, debido su participación diferenciada en la economía. En los últimos años, la desaceleración económica ha mostrado que las mujeres son más sensibles a los cambios del mercado laboral y de la política fiscal, lo cual vuelve más urgentes medidas tributarias y del gasto público que contribuyan a reducir las brechas de género, fortaleciendo la autonomía económica y la garantía de derechos de las mujeres.
Ecuador no incluye reglas de “presentación conjunta” del impuesto a la renta. En su lugar, la declaración de la sociedad conyugal se realiza por separado si la pareja tiene ingresos independientes. Por ejemplo, en el caso de que un cónyuge administre una actividad empresarial y el otro ingresos de trabajo independiente, por primera actividad, la presenta el que administra y el otro por sus propios ingresos.
Sin embargo, si en la sociedad conyugal tienen una sola actividad empresarial, la declaración presenta el cónyuge que lo administre, derivando de esta norma un sesgo para las mujeres, en tanto se acostumbra que la jefatura administrativa la lleve el hombre.
Exenciones fiscales sobre los productos de higiene femenina
En el pago del IVA existen sesgos implícitos asociados a que tradicionalmente las mujeres destinan un porcentaje mayor de sus ingresos para bienes y servicios de consumo del hogar. Así, en Ecuador las mujeres tienen coeficientes de propensión marginal al consumo (0,41 de sus ingresos) superiores a los hombres (0,1326) que muestra que las mujeres pueden cambiar menos sus patrones de consumo en caso de existir una variación en el IVA. (Almeida, 2018)
Por otra parte, no existen exenciones fiscales sobre productos con sesgo de género, como los productos de higiene femeninos. No obstante, variaciones sobre las exenciones tributarias sobre gastos en salud, educación y alimentos pueden tener un impacto importante principalmente en las mujeres. De la misma manera, existe una correlación negativa entre gasto social público y servicios de hogar, de manera que si aumentan los precios relativos de los servicios sociales ofrecidos por el Estado, se incrementa también el trabajo no remunerado en el hogar.
Política fiscal de igualdad de género
La política fiscal de igualdad de género es un requisito de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW)
En Ecuador, la política de igualdad de género se establece en el Plan Nacional de Desarrollo que deben cumplir todos los niveles de gobierno y ministerios sectoriales. Además, según la Constitución y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, el Ministerio de Economía y Finanzas está obligado a llevar la herramienta presupuestaria del “Clasificador orientador de gasto en políticas de Igualdad de género” que facilita el registro de recursos públicos destinados a la ejecución de políticas de género.
No obstante, no existe una estrategia para incorporar un enfoque de género desde el punto de vista de los ingresos tributarios.
Incentivos fiscales e industrias extractivas
En ciertos países, existen varios incentivos fiscales específicos para las industrias extractivas. Estos incentivos generalmente causan preocupación debido a la pérdida de ingresos fiscales para el gobierno; los efectos regresivos de tales incentivos; riesgo de abrir oportunidades para la elusión fiscal; y por ir en contra de la idea general del principio de quien contamina paga (dado que las industrias contaminantes pagarían menos impuestos, en lugar de más, en comparación con las industrias no extractivas).
Metodologías
Base de datos IGF de incentivos fiscales e industrias extractivas
En 2019, el Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible lanzó una nueva base de datos, que contiene una descripción general de los incentivos fiscales ofrecidos a las industrias extractivas en varios países, incluidos Ecuador, Perú, Filipinas y Zambia. La base de datos se puede encontrar aquí.
Informe del IGF Insights on Incentives – Tax Competition in Mining.
Sobre la base de la base de datos antes mencionada, se ha elaborado un informe que, entre otras cosas, describe el número de incentivos fiscales en varios países con altos niveles de industrias extractivas, incluidos Ecuador, Perú, Filipinas y Zambia. El informe también traza el número promedio de años incluidos en los acuerdos de estabilidad fiscal y las moratorias fiscales. A continuación se escoge indicadores relevantes para Ecuador.
Del informe Insights on Incentives – Tax Competition in Mining
Del informe Insights on Incentives – Tax Competition in Mining
Del informe Insights on Incentives – Tax Competition in Mining
Análisis de indicadores
Incentivos fiscales a las industrias extractivas
Desde el 2018 se incorporaron importantes reformas tributarias con incentivos específicos para la industria minera. En el marco de los prerrequisitos con el FMI, Ecuador aprobó la Ley de Fomento Productivo que reforma a varios cuerpos legales del ordenamiento jurídico ecuatoriano: la Ley de Minería, Ley Régimen Tributario Interno y Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria. Estas modificaciones son las importantes realizadas en la industria extractiva tanto por el tamaño de la reforma como por su potencial impacto fiscal. Las siguientes son las reformas relevantes para la industria minera:
- Eliminación del windfall tax: elimina el impuesto creado por la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria e incluido en el artículo 40 de la Ley de Minería, gravaba con un impuesto extraordinario la diferencia entre el precio de venta del mineral con relación al precio base fijado en el contrato de explotación minera.
- Reducción del impuesto a la ganancia de capitales: la tarifa contemplada antes de la reforma era del 22%, actualmente se redujo de manera sustancial el impuesto que gravaba la utilidad generada en la venta de acciones, participaciones, otros derechos representativos de capital u otros derechos que permitan la exploración, explotación, concesión o similares de sociedades domiciliadas o con establecimiento permanente en Ecuador. La reforma estableció una tabla progresiva que va del 0% al 10% aplicable a la utilidad generada por esta enajenación.
- Nuevos porcentajes y cálculo progresivo de regalías mineras: La Ley de Fomento Productivo disminuyó el porcentaje de la regalía minera a una tarifa que oscilará entre el 3% y el 8% de dichas ventas. Antes de la nueva Ley, el porcentaje de regalías para minería a gran escala era entre el 5% y 8% sobre las ventas del mineral.
En general, en Ecuador son altos el número de incentivos fiscales en la ley para la industria minera. Un estudio del Intergovernmental Forum on Mining, Metals and Sustainable Development (IGF, 2019) sobre incentivos fiscales en varios países con alta actividad minera, muestra que Ecuador tiene nueve incentivos en promedio por cada concesión y, por lo menos, un incentivo de contrato en promedio.
En general se considera que los incentivos que se otorgan por ley son mejores que los incentivos que se otorgan en los contratos, debido a una mejor transparencia y porque están sujetos a revisión legislativa. En cambio, en los incentivos de contratos, existe mayor espacio para la discrecionalidad, opacidad y son más vulnerables a la corrupción.
En Ecuador están previstas moratorias fiscales que pueden resultar problemáticas porque generan incentivos a los inversionistas para aumentar sus ingresos durante el período libre de impuestos acelerando la producción y sobrefacturando ventas vinculadas a canales offshore, dejando menos ingresos para gravar una vez finalizado el período de “vacaciones fiscales”. En algunos casos, las moratorias fiscales son más largas que la vida media de la mina, en cuyo caso el gobierno nunca puede cobrar impuestos sobre la renta. Ecuador, con una tasa de impuesto a la renta del 25%, ofrece en promedio 15 años de período de gracia fiscal por contrato, solamente le superado por DRC y Senegal.
Otros incentivos fiscales
Los gastos fiscales relacionados con los incentivos fiscales generalmente implican una pérdida de ingresos muy importante para los gobiernos. Además, especialmente los incentivos fiscales relacionados con la fiscalidad empresarial hacen que el sistema fiscal sea más regresivo de una forma que a menudo es muy opaca. Por otro lado, los incentivos fiscales relacionados con el impuesto al valor agregado pueden hacer que el sistema tributario sea más progresivo, por ejemplo, eximiendo los enseres domésticos básicos. Por tanto, es importante distinguir entre diferentes tipos de incentivos fiscales.
Metodologías
Evaluaciones del gasto tributario relacionado con el impuesto de sociedades
Para algunos países, las estimaciones de los gastos fiscales relacionados con los impuestos corporativos están disponibles públicamente (véanse los ejemplos en la matriz a continuación). Al mapear tales estimaciones disponibles públicamente, podríamos obtener ejemplos concretos de gastos tributarios relacionados con incentivos tributarios corporativos. Las estimaciones no parecen estar disponibles públicamente para todos los países y, aunque parece que se está desarrollando una “Base de datos de gastos fiscales globales”, todavía no está en línea. Como parte de la investigación nacional.
Mapeo de prácticas fiscales nocivas específicasDatos del informe Gastos tributarios en los países miembros del CIAT publicados por CIAT (2019) . El informe se basa en una base de datos que se puede encontrar en línea aquí. Las estimaciones de gastos fiscales por PIB se pueden convertir a números absolutos utilizando estimaciones públicas del PIB.
Utilizamos la matriz elaborada por Eurodad para mapear prácticas fiscales potencialmente dañinas en los países seleccionados.
Análisis de indicadores
Gasto tributario
Tradicionalmente el gasto tributario[i] representó el 5% del PIB, en el 2019 alcanzó $5.581 millones. El IVA y el impuesto a la renta de sociedades generaron la mayor parte del gasto tributario, consiguiendo valores de $2.511 y 2.671 millones, respectivamente. Mientras todos los demás impuestos generaron un gasto tributario de $399 millones.
Gasto tributario – 2019
Fuente: SRI
La mayor parte del gasto tributario del IVA se deriva de deducciones de bienes de alimentos ($1.935 millones), productos agrícolas ($218 millones) y medicamentos ($177 millones). Mientras que las deducciones de servicios son principalmente por transporte ($222 millones), educación ($181 millones), salud ($142 millones), servicios básicos ($141 millones) y arriendos de inmuebles ($139 millones). En general, las exoneraciones de impuestos en el IVA responden al objetivo de facilitar el consumo de bienes y servicios asociados a la canasta básica familiar.
Sin embargo, la distribución del gasto tributario por IVA es muy desigual, el 23% se concentra en el decil más rico y solamente el 3% llega al decil más pobre. Así, para exenciones de IVA en bienes, por tramos de renta se encontró que en el 10% de los individuos de menores recursos posee un gasto tributario de 4% por consumo de bienes exentos de IVA, en tanto que el 10% de los individuos de mayores ingresos se benefició del 16%. Mientras que, para exenciones de IVA en servicios, el decil más pobre posee un gasto tributario de 2% por consumo de servicios exentos de IVA, mientras que el decil más rico obtuvo un beneficio de 33% por igual concepto.
En cambio, el gasto tributario del impuesto a la renta para sociedades está alimentado principalmente por rentas exentas ($1.284 millones), ingresos exentos de las instituciones sin fines de lucro ($551 millones), el crédito del impuesto a la salida de divisas ($380 millones), los dividendos pagados ($289 millones) y los ingresos de empresas establecidas en zonas francas ($123 millones). La distribución del gasto tributario del impuesto a la renta corporativo por deciles, excluyendo dividendos, arroja una concentración del 90% del total del beneficio en el 10% de las sociedades de mayores ingresos.
Gasto tributario del impuesto a la renta para sociedades
Fuente: CDES con información del SRI.
El gasto tributario del impuesto a la renta por personas, proviene fundamentalmente de deducciones por gastos personales ($477 millones), exoneraciones por aportaciones al IESS ($119 millones) y por las exoneraciones por décimo tercer sueldo ($86 millones). El 80% de la población de menor renta recibe apenas el 0.31% de este gasto tributario, mientras que el 10% de mayor renta concentra el 81%.
Se puede considerar como una transferencia indirecta para sectores específicos que se distribuye de manera desigual. El gasto tributario es más desigual para el impuesto a la renta -usado principalmente por empresas y personas de altas rentas- que para el IVA -usado de manera más ponderada entre hogares-. Esto se pude considerar una situación permanente del régimen de fiscal ecuatoriano, en tanto las normas legales fundamentales no han cambiado. Los sacrificios fiscales por exenciones, deducciones e incentivos tributarios, alcanzan en conjunto el 40% de la recaudación nacional de impuestos.
Adicionalmente, se requiere evaluaciones costo-beneficio para establecer si las exoneraciones y deducciones tributarias están cumpliendo con su objetivo económico o social para establecer si son incentivos fiscales útiles o son privilegios tributarios que implican costos importantes para el presupuesto público. Lamentablemente no existen evaluaciones oficiales costo-beneficio sobre el sacrificio fiscal y su capacidad para alcanzar los objetivos sociales o económicos que se ha planteado y, particularmente, establecer a qué grupos específicos se está beneficiando.
Por otro lado, CDES realizó un estudio sobre el resultado de los incentivos para la generación de empleo, inversión y crecimiento económico, concluyendo que “las empresas que aplican incentivos tributarios tienen mayores niveles de utilidad y rentabilidad que aquellas que no aplican incentivos (…) Sin embargo, se observa también que no hay un desempeño distinto, entre ambos grupos de empresas, en lo que a activos fijos, empleo y salarios se refiere. Por lo tanto, no se observa que la mayor utilidad y rentabilidad generadas por los incentivos fiscales se estén traduciendo a un mejor desempeño económico de las firmas”. (CDES, 2019)
Estructuras de gobernanza fiscal y de transparencia.
Este indicador ilustra lo que las actuales estructuras de gobernanza internacional sobre impuestos y transparencia significan para la influencia de cada país.
En la actualidad, varios foros intergubernamentales de establecimiento de normas permiten que los países se conviertan en miembros si, y solo si, se adhieren a las normas existentes desarrolladas por el organismo. Estos organismos incluyen el Foro Global de la OCDE, el Marco Inclusivo de la OCDE y el Grupo de Acción Financiera. Todos estos órganos se basan en estándares que se desarrollaron a través de procesos en los que los intereses de los países desarrollados dominaban el proceso de negociación. Es una decisión política de cada país unirse o no a estos foros, y existen ventajas (como ganar influencia) y desventajas (en términos de tener que seguir estándares que se desarrollaron principalmente con los intereses de los países desarrollados en mente y / o legitimando una estructura de gobernanza no inclusiva.
Metodologías
Mapeo de la membresía de los países de enfoque en foros internacionales.
Se trata de revisar las membresías de los países a los distintos organismos y foros internacionales.
Resumen de membresías de foros clave. El análisis completo se puede encontrar en la Base de datos 5 – Membresías de foros internacionales clave relacionados con impuestos y transparencia.)
Ecuador es miembro del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales, el Comité De Expertos De Las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Cuestiones Tributarias, el Grupo Intergubernamental de los Veinticuatro sobre Asuntos Monetarios Internacionales y Desarrollo, y el Grupo Setentaisiete. Aunque Ecuador participa de distintos foros no tiene una influencia especial en los foros globales sobre gobernanza tributaria y fiscal.
Comercio, inversión e impuestos
En primera instancia, varios TBIs suscritos por Ecuador durante la década del noventa, incluyen cláusulas que han sido interpretadas como restrictivas de la capacidad impositiva del Estado. En particular, los estándares de trato justo y la prohibición de expropiación o medidas equivalentes a la expropiación han servido de base para que tribunales arbitrales, constituidos al amparo del Convenio CIADI especialmente, pongan bajo revisión medidas tributarias.
Si bien estos esfuerzos de los inversionistas no han culminado siempre con laudos arbitrales favorables, la literatura especializada señala que el sólo riesgo de un arbitraje de inversión produce un efecto de congelamiento regulatorio por el cual las autoridades nacionales no se animan a aplicar cambios en la normativa tributaria a los grandes inversionistas ante la posibilidad de verse sometidos a un proceso de arbitraje.
De acuerdo con la base de la UNCTAD, adjunta al presente cuestionario, existirían tres casos en los que el principal objeto de controversia fue la aplicación de una medida tributaria. Los casos de devolución del IVA petrolero propuesta por las compañías Occidental y Encana, y un tercero en el cual una empresa de nacionalidad española solicitó que le sea reconocido un presunto derecho a obtener una exención fiscal.
El caso Occidental 1, es bastante conocido en la literatura especializada, y ha sido objeto de varios cuestionamientos. Especialmente el profesor Gus Van Harten señala la base ampliamente discrecional que usó el tribunal para señalar que existió una aplicación discriminatoria de las reglas sobre VAT refund en contra de la empresa, y las posibles consecuencias negativas que surtía el fondo de esta sentencia para la capacidad del Estado de regular impositivamente el sector externo de la economía.
Sin embargo, se pueden señalar otros cuatro casos emblemáticos en los que el principal punto de debate fue la aplicación de una norma impositiva. Se trata de la aplicación de la Ley 42 o impuesto a los ingresos extraordinarios provenientes del incremento del precio de los combustibles establecida en 2006, que establecía una alícuota obligatoria del 50% en la rentabilidad que se obtuviere por el incremento del precio del petróleo. Esta medida fue cuestionada en al menos cuatro casos: Burlington, Occidental 2, Murphy, que llegaron a una decisión, y el de Perenco que aún está pendiente.
En el caso Burlington, el tribunal consideró que la finalidad del impuesto de lograr una mejor redistribución de las ganancias entre Estado y empresa, es una medida legítima de política pública, y que no constituyó una privación sustancial de la inversión.
En cambio, en el caso Occidental 2, el tribunal constituido al amparo del propio Convenio CIADI, llega a la conclusión que la Ley 42 no constituyó una medida tributaria, y que la alícuota creada sí vulneró el estándar de trato justo y equitativo. Las razones del tribunal para no considerar a la Ley 42 como una medida tributaria son bastante opacas.
Así tenemos el caso de dos tribunales que aplican el mismo derecho de inversión, constituidos al amparo del mismo centro de arbitraje pero que llegan a conclusiones contradictorias lo que coloca en una situación de inseguridad al Estado, al no poder apreciar adecuadamente lo que dispone el derecho internacional de inversiones para el caso de medidas tributarias como la Ley 42.
En el caso Murphy, el tribunal no llegó al fondo de la cuestión dado que rechazó la demanda por cuestiones procesales.
Además, se debe tener presente el Acuerdo Comercial Multipartes entre Ecuador, Colombia y Perú por una parte y la Unión Europea por otra que incluye la denominada cláusula de excepción de tributación, por la cual excluye de la aplicación del Acuerdo a las medidas tributarias salvo que sea necesario para garantizar los efectos del Acuerdo. Dicha regulación es bastante abierta, y parece someter a la jurisdicción del mecanismo de solución de controversias del Acuerdo, a las medidas tributarias que por ejemplo afecten los principios de trato nacional, nación más favorecida o no discriminación.
Al respecto, por ejemplo, el Ecuador estableció como una base indispensable de negociación la del reconocimiento de su potestad de aplicar el impuesto a la salida de divisas, que prima facie se observaba como incompatible con las disposiciones de liberalización de pagos al exterior del propio acuerdo.
⮚ Pregunta general clave: ¿Existen estudios existentes sobre cuestiones fiscales en su país de los que deberíamos beneficiarnos y evitar la duplicación?
⮚ Para Bangladesh y Zambia: Ya se ha completado un informe de Monitoreo Fiscal Justo (ver más información aquí ). ¿Hay algunos hallazgos clave que le parezcan relevantes para resaltar?
⮚ Para todos los socios: ¿Hay, según su conocimiento, otros informes o proyectos de investigación relevantes que hayan proporcionado hallazgos importantes con respecto a la equidad fiscal en su país? Si es así, ¿hay hallazgos clave que le parezcan relevantes para destacar?
[1] “La recaudación de los impuestos sobre la renta y los beneficios aumentó un 3.1% del PIB durante el mismo periodo, sobre todo impulsada por la expansión que tuvieron los precios de los productos básicos a partir de 2003, que incrementó los ingresos del impuesto sobre la renta de sociedades del sector de los recursos naturales.” (OCDE, 2014)
[i] El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas define al gasto tributario (Art. 103) así: “se entiende por gasto tributario los recursos que el Estado, en todos los niveles de gobierno, deja de percibir debido a la deducción, exención, entre otros mecanismos, de tributos directos o indirectos establecidos en la normativa correspondiente.”
Esta publicación ha sido realizada con el apoyo de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de CDES y no refleja, necesariamente, la opinión del cooperante.
